Nghiên cứu: Post-2025 Climate Finance Target: How Much More And How Much Better?

Mục tiêu tài chính khí hậu sau năm 2025: Cần nhiều hơn bao nhiêu và tốt hơn như thế nào?

Bài viết “Mục tiêu tài chính khí hậu sau năm 2025: Cần nhiều hơn bao nhiêu và tốt hơn như thế nào?” của W. P. Pauw và cộng sự, được xuất bản trên tạp chí Climate Policy năm 2022, tập trung vào các cuộc thảo luận chính thức về mục tiêu tài chính khí hậu tập thể định lượng mới bắt đầu tại COP26 ở Glasgow. Bài viết này đánh giá hệ thống tài chính khí hậu hiện tại và xác định các yếu tố ưu tiên để đàm phán một mục tiêu mới có ý nghĩa, hỗ trợ hiệu quả việc thực hiện UNFCCC và Thỏa thuận Paris một cách minh bạch. Nghiên cứu này mang tính thời sự khi các quốc gia đang nỗ lực tăng cường cam kết tài chính để ứng phó với biến đổi khí hậu.

Bối cảnh và Thách thức của Tài chính Khí hậu

Thiết lập Mục tiêu Tài chính Khí hậu

Tài chính khí hậu luôn là vấn đề trọng tâm trong các cuộc đàm phán về khí hậu của Liên Hợp Quốc. Hỗ trợ các nước đang phát triển để giảm thiểu (ví dụ: thúc đẩy năng lượng tái tạo hoặc giao thông vận tải carbon thấp) và thích ứng (ví dụ: làm cho ngành nông nghiệp và nước có khả năng phục hồi trước những tác động vật lý của khí hậu) là chìa khóa để xây dựng và duy trì lòng tin (Ciplet et al., 2015).

Hội nghị khí hậu của Liên Hợp Quốc năm 2009 tại Copenhagen là một bước ngoặt đối với tài chính khí hậu. Lần đầu tiên, các nước phát triển cùng nhau cam kết các khoản tài chính khí hậu cụ thể để hỗ trợ các nước đang phát triển với các hoạt động thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu, cung cấp 30 tỷ đô la Mỹ cho giai đoạn 2010–2012 và huy động 100 tỷ đô la Mỹ hàng năm vào năm 2020 (UNFCCC, 2009). Những con số này đã được xác nhận trong Thỏa thuận Cancun năm 2010 (UNFCCC, 2010), cùng với các tiêu chí rằng 100 tỷ đô la Mỹ cần phải “mới và bổ sung”, “cân bằng” giữa giảm thiểu và thích ứng, và khu vực tư nhân sẽ được coi là một nguồn tài chính khí hậu (Pauw, 2017).

Kể từ sau các cuộc đàm phán về khí hậu của Liên Hợp Quốc ở Copenhagen, việc mở rộng quy mô, theo dõi và hạch toán các dòng tài chính khí hậu hướng tới mục tiêu 100 tỷ đô la Mỹ mỗi năm đã trở thành ưu tiên của nhiều tổ chức khác nhau tham gia vào chính sách khí hậu quốc tế (Iro, 2014; Bodnar et al., 2015), bao gồm các quốc gia cung cấp và nhận, các quỹ khí hậu, xã hội dân sự và các ngân hàng và cơ quan phát triển (Pickering et al., 2017). Tại Paris năm 2015, các nước phát triển đã báo hiệu ý định tiếp tục mục tiêu tập thể này để huy động tài chính khí hậu đến năm 2025 và thiết lập một mục tiêu định lượng tập thể mới từ mức sàn 100 tỷ đô la Mỹ mỗi năm trước hội nghị khí hậu của Liên Hợp Quốc năm 2025 (UNFCCC, 2015b, Quyết định 1/CP.21, đoạn 53).

Đánh giá Mục tiêu 100 Tỷ Đô la Mỹ

Bài viết chỉ ra rằng mục tiêu 100 tỷ đô la Mỹ không đạt được vào năm 2020, gây ra sự thất vọng và thiếu tin tưởng giữa các quốc gia. Sự thiếu rõ ràng trong định nghĩa về tài chính khí hậu, phương pháp hạch toán khác nhau, và việc tính toán tài chính tư nhân huy động được là những yếu tố góp phần vào sự không chắc chắn này. Các tác giả nhấn mạnh rằng mục tiêu tài chính khí hậu cần được xem xét cả về quy mô đầu tư và chuyển giao nguồn lực từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển.

Mặc dù có những nỗ lực bền bỉ của UNFCCC nói riêng, nhưng không có phương thức nào được thống nhất chung để hạch toán tài chính khí hậu quốc tế theo UNFCCC, dẫn đến nhiều phương pháp hạch toán khác nhau (Weikmans & Roberts, 2019). Các định nghĩa mơ hồ về tài chính khí hậu và các mục tiêu được đặt ra có nghĩa là không rõ chính xác có bao nhiêu tài chính đã được huy động. Tuy nhiên, rõ ràng là các nước phát triển đã không đạt được mục tiêu 100 tỷ đô la Mỹ vào năm 2020 (chủ tịch COP26, 2021; OECD, 2022).

Các phương pháp hạch toán quốc tế nổi bật nhất tập trung vào mục tiêu 100 tỷ đô la Mỹ biên soạn các báo cáo hai năm một lần bắt buộc của các nước Phụ lục II (ở đây được coi là đại diện cho ‘các nước phát triển’) về hỗ trợ tài chính mà họ cung cấp và huy động cho các nước không thuộc Phụ lục II. Điều này dựa trên việc tự báo cáo, điều này đã dẫn đến các quan điểm mâu thuẫn về tính chính xác và phù hợp của dữ liệu (Weikmans et al., 2017; Weikmans & Roberts, 2019).

Roberts và cộng sự (2021) giải thích sự khác biệt lớn này thông qua một số khác biệt chính trong hạch toán. Thứ nhất, hầu hết các nước phát triển tính tất cả các công cụ tài chính (tức là các khoản vay, tài trợ, vốn chủ sở hữu, bảo hiểm) theo mệnh giá trong báo cáo của họ cho UNFCCC. Đây là yêu cầu của UNFCCC, với việc báo cáo bằng các giá trị tương đương tài trợ chỉ là tự nguyện (UNFCCC, 2018, Dec. 18/CMA.1). Thứ hai, vấn đề lâu dài về những gì đủ điều kiện là tài chính ‘mới và bổ sung’ vẫn chưa được giải quyết. Thứ ba, một vấn đề hạch toán liên quan đến việc huy động tài chính tư nhân. Thỏa thuận Cancun là thỏa thuận môi trường quốc tế đầu tiên mà việc thực hiện phụ thuộc một phần vào việc huy động tài chính tư nhân (Pauw, 2017).

Cùng với nhau, ba vấn đề hạch toán này tạo ra sự mơ hồ xung quanh các mục tiêu tài chính khí hậu và gây khó khăn cho việc đồng ý về việc liệu các mục tiêu có đạt được hay không.

Các Yếu tố Ưu tiên cho Mục tiêu Tài chính Mới

Các tác giả xác định năm yếu tố ưu tiên cần được đàm phán để đạt được một mục tiêu tài chính tập thể định lượng mới có ý nghĩa:

1. Mối quan hệ với Điều 2.1(c) của Thỏa thuận Paris: Điều này liên quan đến việc đảm bảo tính nhất quán của các dòng tài chính với các mục tiêu khí hậu.
2. Cân bằng giữa thích ứng và giảm thiểu: Ưu tiên tài trợ cho các biện pháp thích ứng, đặc biệt là ở các quốc gia dễ bị tổn thương.
3. Công cụ tài chính: Cân bằng giữa các khoản tài trợ và các công cụ tài chính khác (ví dụ: vay ưu đãi) để tối đa hóa tác động và tránh gánh nặng nợ cho các quốc gia đang phát triển. Các hình thức tín dụng
4. Huy động tài chính tư nhân: Tăng cường huy động tài chính tư nhân thông qua các chính sách và công cụ phù hợp.
5. Tài chính “mới và bổ sung”: Đảm bảo rằng tài chính khí hậu bổ sung cho viện trợ phát triển hiện có và không làm giảm nguồn lực cho các ưu tiên phát triển khác.

Mối quan hệ với Điều 2.1(c)

Tài chính khí hậu theo UNFCCC không bao giờ nhằm mục đích ngăn chặn hoàn toàn sự biến đổi khí hậu nguy hiểm hoặc làm cho tất cả mọi người, nền kinh tế và hệ sinh thái có khả năng phục hồi trước những tác động của nó. Điều đó sẽ đòi hỏi một sự thay đổi trong đầu tư theo thứ tự hàng nghìn tỷ đô la Mỹ. Đây là những gì mục tiêu dài hạn thứ ba, hoặc điều 2.1(c) của Thỏa thuận Paris, nói về; tính nhất quán về khí hậu của các dòng tài chính thêm một định nghĩa, phạm vi và quy mô mới cho những gì được yêu cầu trong tài chính và hoạch định chính sách liên quan.

Mục tiêu của điều 2.1(c) hoạt động như một lời nhắc nhở về vai trò trung tâm của cấu trúc và quy trình của hệ thống tài chính đối với việc đạt được các mục tiêu khí hậu. Hệ thống tài chính lớn hơn này thu hút các tác nhân, chẳng hạn như các ngân hàng trung ương, ngân hàng thương mại và các nhà đầu tư tổ chức, mạnh mẽ hơn so với hỗ trợ tài chính khí hậu hiện tại cho các nước đang phát triển.

Cân bằng Thích ứng-Giảm thiểu

Sự khác biệt giữa thích ứng và giảm thiểu không phải lúc nào cũng đơn giản và một số loại đầu tư có thể giải quyết cả hai (ví dụ: các giải pháp dựa trên tự nhiên, chẳng hạn như lâm nghiệp và cách nhiệt nhà ở). Tuy nhiên, kể từ Hiệp định Copenhagen, các bên đã hứa rằng tài chính khí hậu sẽ nhằm mục đích ‘cân bằng’ hai điều này – một khái niệm chưa được xác định thêm.

Trong bất kỳ mục tiêu định lượng tập thể mới nào, nhiều tài chính thích ứng hơn có thể được đảm bảo bằng cách bao gồm một mục tiêu cho một sự phân chia nhất định (ví dụ: 50:50) về giảm thiểu-thích ứng, hoặc bằng cách đặt tỷ lệ hiện tại là 25% làm mức tối thiểu. Trong bối cảnh này, tài chính để ngăn chặn, giảm thiểu và giải quyết tổn thất và thiệt hại cũng có thể được thảo luận. Nó không có nguồn tài trợ đáng tin cậy hoặc đầy đủ (Roberts et al., 2017; Gewirtzman et al., 2018), nhưng kết quả của COP26 ở Glasgow chỉ ra rằng tài chính như vậy có khả năng vẫn là một ưu tiên đối với nhiều nước đang phát triển trong những năm tới (Schalatek & Roberts, 2021).

Bất kỳ sự làm rõ nào về sự cân bằng thích ứng-giảm thiểu sẽ làm giảm sự linh hoạt của các nước phát triển trong việc thực hiện các cam kết tài chính khí hậu của họ. Điều quan trọng cần nhấn mạnh là các dự án thích ứng huy động ít đồng tài trợ công và tư hơn (Cui et al., 2020; Grüning et al., 2020). Do đó, một mục tiêu tài chính thích ứng cao hơn có thể ngụ ý ít tài chính khí hậu tổng thể hơn và một khoảng cách tài chính lớn hơn.

Công cụ tài chính

Một chức năng quan trọng của tài chính khí hậu là chuyển nguồn lực từ các nước phát triển giàu có hơn với lượng khí thải cao (lịch sử) sang các nước đang phát triển nghèo hơn, những nước phải chịu đựng nhiều nhất từ cuộc khủng hoảng khí hậu và cần hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi kinh tế. Do đó, các nước đang phát triển có xu hướng thích tài trợ hơn là các khoản vay trong trường hợp có mệnh giá tương tự, với xu hướng tương tự đối với các công cụ có tài trợ cao hơn.

Các công cụ phi tài trợ có ưu điểm và nhược điểm. Ví dụ, ưu điểm của các khoản vay và bảo lãnh (ưu đãi) là chúng có thể có tác động cao hơn so với tài trợ, vì chúng thường huy động nhiều đồng tài trợ hơn từ khu vực tư nhân (Bhattacharya et al., 2020). Ngoài ra, các khoản vay đã trả có thể được tái đầu tư vào các dự án mới, do đó kéo dài tác động của tài chính khí hậu công hạn chế. Tuy nhiên, một bất lợi của các công cụ phi tài trợ là chúng có thể làm tăng mức nợ của các quốc gia và hạn chế sự phát triển của họ (Oxfam, 2020), do đó làm giảm khả năng phục hồi của họ.

Mục tiêu định lượng tập thể mới cần phải cân bằng một sự chuyển giao nguồn lực cần thiết cho các nước đang phát triển với nhu cầu mở rộng quy mô đầu tư và tối đa hóa tác động, chính xác để phản ánh hai vai trò của mục tiêu đã được thảo luận ở trên.

Huy động tài chính tư nhân

Đo lường và báo cáo về tài chính tư nhân được huy động tiếp tục phức tạp và khó khăn (Ủy ban Thường trực về Tài chính, 2021b). Trong giai đoạn từ 2013 đến 2019, tài chính tư nhân được huy động ước tính đã thay đổi từ 18 đến 27% tổng tài chính khí hậu theo UNFCCC trên cơ sở hàng năm (OECD, 2021). Nhiều tài chính tư nhân có khả năng đã được huy động nhưng không được hạch toán vì nó xảy ra gián tiếp, ví dụ thông qua cải cách chính sách, hoặc vì dữ liệu là bí mật. Tỷ lệ đòn bẩy khác nhau rất nhiều giữa các nguồn tài chính khí hậu, các dự án giảm thiểu so với thích ứng và các quốc gia nhận mới nổi so với thu nhập thấp hơn (Cui et al., 2020; Grüning et al., 2020).

Đối với mục tiêu sau năm 2025, do đó, điều quan trọng là phải xác định xem có cần thiết phải phân biệt với độ chính xác cao khối lượng tài chính nào có thể được quy cho hoạt động huy động nào và cách hạch toán điều này hay không, hoặc thay vào đó, liệu cuộc tranh luận có thể tập trung vào việc chuyển các dòng tài chính tư nhân nói chung hơn liên quan đến điều 2.1(c) hay không. Trong trường hợp trọng tâm là vào cái trước, tỷ lệ đòn bẩy khác nhau và ý nghĩa của chúng nên được xem xét chi tiết hơn và một hệ thống hạch toán mạch lạc là cần thiết.

Tài chính ‘mới và bổ sung’

Nghiên cứu cho thấy rằng các dòng tài chính khí hậu không ‘mới và bổ sung’ như đã hứa kể từ UNFCCC năm 1992 (Nakhooda et al., 2013; Roberts et al., 2021). Có lo ngại về khả năng giảm ngân sách viện trợ hoặc chuyển hướng viện trợ thiết yếu khỏi các ưu tiên phát triển quan trọng, ví dụ như giáo dục hoặc y tế công cộng. Đây là một lý do tại sao Oxfam (Oxfam, 2020) cho rằng các nước phát triển nên cam kết đảm bảo rằng các khoản tăng trong tương lai của tài chính khí hậu đủ điều kiện là ODA là một phần của ngân sách viện trợ tổng thể tăng ít nhất với tốc độ tương đương với tài chính khí hậu.

Tuy nhiên, ngay cả khi tài chính khí hậu và ODA có thể được hạch toán riêng, thì tính phù hợp của khái niệm tài chính ‘mới và bổ sung’ đang mờ dần vì đường cơ sở mà so với đó nó có thể được đo lường sẽ thay đổi. Điều 2.1(c) đặt ra một hướng toàn cầu cho tất cả các dòng tài chính – do đó bao gồm cả tài chính phát triển – để ít nhất ngừng đầu tư vào các hoạt động gây hại cho các mục tiêu giảm thiểu và/hoặc thích ứng (Cochran & Pauthier, 2019; Jachnik et al., 2019). Trong số các ý nghĩa có thể có đối với mục tiêu sau năm 2025, việc chủ đạo hóa các cân nhắc về khí hậu mong muốn này có thể khiến việc tách ODA nhất quán về khí hậu với ODA được cung cấp dưới dạng – và được tính vào – tài chính khí hậu trở nên khó khăn hơn.

Đề xuất và Kết luận

Để mục tiêu tài chính khí hậu sau năm 2025 hiệu quả hơn, bài viết đưa ra một số đề xuất:

• Đặt mục tiêu tối thiểu cho các khoản tài trợ: Điều này sẽ đảm bảo rằng các quốc gia đang phát triển nhận được nguồn lực cần thiết để thực hiện các biện pháp thích ứng và giảm thiểu.
• Sử dụng tài trợ để huy động tài chính tư nhân: Điều này có thể giúp tăng quy mô đầu tư khí hậu và tối đa hóa tác động.
• Theo dõi và hạch toán tài chính khí hậu một cách minh bạch: Điều này sẽ tăng cường trách nhiệm giải trình và xây dựng lòng tin giữa các quốc gia.
• Cải thiện khả năng tiếp cận tài chính khí hậu cho các quốc gia dễ bị tổn thương nhất: Điều này sẽ giúp đảm bảo rằng các quốc gia cần hỗ trợ nhất có thể tiếp cận được các nguồn lực cần thiết.

Triển vọng

Trong bài viết quan điểm này, chúng tôi đã tóm tắt ngắn gọn về hoạt động của tài chính khí hậu theo UNFCCC cho đến nay trong bối cảnh mục tiêu 100 tỷ đô la Mỹ mỗi năm năm 2020. Dựa trên kinh nghiệm của chúng tôi với chủ đề này cho đến nay, chúng tôi đã xác định sáu yếu tố ưu tiên để đặt ra mục tiêu định lượng tập thể mới cho tài chính khí hậu cho giai đoạn sau năm 2025. Là một bước cuối cùng, triển vọng này cung cấp bốn đề xuất của chúng tôi tiến lên phía trước.

Thứ nhất, do những khó khăn hiện có liên quan đến trách nhiệm giải trình, đo lường và lòng tin, chúng tôi kết luận rằng việc chỉ tăng mục tiêu sẽ không hiệu quả để cải thiện đáng kể tài chính khí hậu. Chúng tôi đã chứng minh rằng mục tiêu hiện tại nhúng một vai trò kép: huy động đầu tư trên quy mô lớn và chuyển nguồn lực từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Chúng tôi tin rằng cả hai đều rất quan trọng và vai trò kép này nên được nêu rõ hơn. Nó cũng nên được giải quyết bằng cách bao gồm một sự chuyển giao nguồn lực minh bạch từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển để giải quyết nhu cầu của họ.

Thứ hai, trong bối cảnh này, chúng tôi đề xuất bao gồm một mục tiêu tài trợ tối thiểu tập thể, hoặc theo các điều khoản tuyệt đối hoặc là một sự gia tăng so với tỷ lệ hiện tại. Để duy trì sự linh hoạt trong việc cung cấp tài chính khí hậu và tăng tác động, các khoản tài trợ như vậy cũng có thể được sử dụng để huy động đồng tài trợ khu vực tư nhân. Một yếu tố đủ điều kiện khác có thể chỉ định sự cân bằng thích ứng-giảm thiểu cho tài chính công. Điều này có thể là cần thiết vì tiếp tục khó huy động đồng tài trợ tư nhân cho các dự án thích ứng.

Thứ ba, khi các quốc gia thực hiện Điều 2.1(c), quá trình khử cacbon của nền kinh tế thực nên tăng tốc và khả năng phục hồi nên tăng lên. Điều đó sẽ làm giảm khoảng cách tài chính và giải phóng một số tài chính khí hậu công hạn chế để hỗ trợ các nhu cầu khí hậu quan trọng sẽ không được giải quyết kịp thời thông qua thị trường. Một phần của mục tiêu định lượng tập thể mới cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ các quốc gia thực hiện Điều 2.1(c).

Thứ tư, các cuộc đàm phán về mục tiêu định lượng tập thể mới cũng là một cơ hội tốt để thảo luận về một số thiếu sót của hệ thống cung cấp tài chính khí hậu hiện tại. Ví dụ, sẽ là một lựa chọn để mời nhiều nhà cung cấp tài chính khí hậu hơn đến bàn; để thảo luận thêm về việc ưu tiên phân bổ tài chính khí hậu cho các quốc gia hoặc nhu cầu cụ thể, bao gồm cả tổn thất và thiệt hại; và/hoặc để cải thiện khả năng tiếp cận tài chính của các quốc gia dễ bị tổn thương nhất. Cái sau không liên quan trực tiếp đến quy mô của mục tiêu, nhưng chúng là trung tâm của hiệu quả của tài chính khí hậu.

Cuối cùng, điều cần thiết là các quy tắc theo dõi và hạch toán tài chính khí hậu được quốc tế thỏa thuận được cập nhật để đáp ứng những thay đổi phát sinh từ mục tiêu định lượng tập thể mới. Đây là chìa khóa để đảm bảo sự minh bạch và tăng lòng tin, không chỉ cho chương trình nghị sự chính trị cấp cao, mà còn cho những người được hỗ trợ. Lý thuyết đại diện (Agency Theory)

Tóm lại, bài viết cung cấp một cái nhìn tổng quan toàn diện về các thách thức và cơ hội liên quan đến mục tiêu tài chính khí hậu sau năm 2025, đồng thời đưa ra các đề xuất cụ thể để xây dựng một hệ thống tài chính khí hậu hiệu quả và công bằng hơn.

Hy vọng bản tóm tắt này đáp ứng được yêu cầu của bạn!

Download Nghiên cứu khoa học: Post-2025 Climate Finance Target: How Much More And How Much Better?