Current blog Post: Quỹ Khí hậu Xanh và Những Hạn chế Trong Cung Cấp Tài chính Thích ứng ở Cấp Địa phương

Giới thiệu

Bài viết này tập trung vào việc đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ Khí hậu Xanh (GCF) trong việc cung cấp tài chính cho các dự án thích ứng biến đổi khí hậu ở cấp địa phương. Nghiên cứu của Jessica Omukuti, Sam Barrett, Piran C. L. White, Robert Marchant và Alina Averchenkova, được công bố năm 2022 trên tạp chí Climate Policy, phân tích các chính sách và hoạt động của GCF để xác định những rào cản chính đối với việc phân bổ nguồn lực đến các cộng đồng địa phương, nơi chịu ảnh hưởng trực tiếp từ biến đổi khí hậu. Việc đánh giá này rất quan trọng vì GCF là một trong những cơ chế tài chính lớn nhất của Công ước khung Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), đóng vai trò then chốt trong việc thực hiện các mục tiêu của Thỏa thuận Paris. Nghiên cứu sử dụng kết hợp phân tích tài liệu và phỏng vấn chuyên gia để làm sáng tỏ những thách thức mà GCF phải đối mặt trong việc hỗ trợ các nỗ lực thích ứng ở cấp địa phương, đồng thời đề xuất các giải pháp để cải thiện hiệu quả hoạt động của quỹ.

Hiểu về Thích ứng ở Cấp Địa phương và Tài chính Khí hậu

Thích ứng ở Cấp Địa phương: Khái niệm và Tầm quan trọng

Nghiên cứu xem xét các định nghĩa hiện hành về thích ứng ở cấp địa phương, nhấn mạnh hai cách tiếp cận chính: thích ứng dựa vào cộng đồng (CBA) và thích ứng do địa phương dẫn dắt (LLA). CBA tập trung vào giảm nghèo và tăng cường năng lực ứng phó với rủi ro khí hậu của cộng đồng địa phương, trong khi LLA nhấn mạnh quyền tự chủ của các tác nhân địa phương trong việc xác định ưu tiên và thực hiện các biện pháp thích ứng.

Bài viết này định nghĩa “địa phương” ở cấp độ dưới quốc gia (ví dụ: tỉnh, thành phố, khu vực) và bao gồm các cá nhân, hộ gia đình, doanh nghiệp vừa và nhỏ, cũng như chính quyền và tổ chức địa phương. Thích ứng ở cấp địa phương rất quan trọng vì nó cho phép đánh giá chính xác hơn các rủi ro khí hậu và sử dụng kiến thức này để đưa ra các hành động thích ứng phù hợp. Nó cũng đảm bảo rằng các biện pháp thích ứng đáp ứng nhu cầu cụ thể của cộng đồng địa phương và thúc đẩy công bằng xã hội trong quá trình này (Edvardsson Björnberg & Hansson, 2011). Để hiểu rõ hơn về khái niệm này, bạn có thể tham khảo thêm về khái niệm về phát triển.

Tài chính Khí hậu và Cấp vốn cho Thích ứng ở Cấp Địa phương: Bức tranh Tổng quan

Nghiên cứu chỉ ra rằng chỉ một phần nhỏ (10-20%) tài chính thích ứng toàn cầu hướng đến cấp địa phương và trao quyền cho các tác nhân địa phương (Price, 2021; Soanes, 2017; Soanes et al., 2021). Điều đáng lo ngại là các cộng đồng dễ bị tổn thương nhất lại nhận được ít tài trợ hơn so với những cộng đồng ít bị ảnh hưởng hơn (Barrett, 2013a, 2014; Price, 2021).

Các yếu tố kinh tế – chính trị, cam kết chính trị quốc gia và công cụ tài chính được sử dụng cũng ảnh hưởng đến việc cung cấp tài chính thích ứng ở cấp địa phương (Manuamorn et al., 2020; Manuamorn & Biesbroek, 2020).

Rào cản đối với Cấp vốn cho Thích ứng ở Cấp Địa phương

Về năng lực và điều kiện sẵn sàng, các tác nhân địa phương thường thiếu năng lực và điều kiện cần thiết để đáp ứng các quy định và thủ tục phức tạp để tiếp cận tài chính (Chiriac et al., 2020). Yêu cầu tiếp cận của các tổ chức tài chính thường quá phức tạp đối với các tác nhân địa phương. Thêm vào đó, các tác nhân địa phương có thể không hiểu biết đầy đủ về toàn cảnh tài chính khí hậu hoặc thiếu năng lực đáp ứng các yêu cầu về ủy thác (Colenbrander et al., 2018). Để hiểu rõ hơn về các quyết định trong lĩnh vực này, bạn có thể xem thêm về bản chất, vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị.

Về cấu trúc, sự không phù hợp giữa các gói tài chính khí hậu hiện có và nhu cầu của các tác nhân địa phương là một trở ngại đáng kể (Soanes, 2017). Các công cụ tài chính ưu tiên (ví dụ: các khoản vay thay vì tài trợ) có thể không phù hợp với các tác nhân địa phương có khả năng tín dụng hoặc năng lực quản lý nợ hạn chế (Bracking & Leffel, 2021; Colenbrander et al., 2018).

Hơn nữa, việc cấp vốn cho thích ứng ở cấp địa phương có xu hướng chịu ảnh hưởng bởi lợi ích của nhà tài trợ hoặc các cân nhắc chính trị, dẫn đến sự thiên vị về địa lý (Barrett, 2014; Islam, 2022; OECD, 2021).

Phân tích Thực tế Hoạt động của Quỹ Khí hậu Xanh

Thiếu Khung Định nghĩa Thống nhất về “Địa phương”

Nghiên cứu chỉ ra rằng GCF thiếu một khung định nghĩa thống nhất về “địa phương”. Điều này dẫn đến việc các tác nhân địa phương và quá trình thích ứng được các tổ chức được công nhận (Accredited Entities) xác định một cách chủ quan. Điều này tạo ra rào cản cho việc cung cấp tài chính thích ứng hiệu quả đến cấp địa phương.

GCF đã xác định được sự cần thiết phải trực tiếp tham gia với các tác nhân địa phương ở các nước đang phát triển (Bruun, 2017; GCF, 2016c, para. 171), nhưng lại không áp dụng một khung định nghĩa nhất quán để xác định và phân biệt giữa các tác nhân địa phương khác nhau (GCF, 2015e, para. 284). Sự mơ hồ này có thể dẫn đến việc các tổ chức được công nhận giải thích sai lệch về “địa phương” và không thể nhắm mục tiêu tài chính đến các đối tượng phù hợp.

Thiếu Minh bạch và Trách nhiệm giải trình về Chi tiêu ở Cấp Địa phương

Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng GCF có tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp liên quan đến tài chính của mình, ảnh hưởng đến tính minh bạch của tài chính thích ứng ở cấp địa phương. GCF thiếu một phương pháp kế toán để nắm bắt chi tiêu ở cấp địa phương, hạn chế việc đánh giá xem các tổ chức được công nhận có thực sự chi tiêu cho thích ứng ở cấp địa phương hay không.

Mặc dù GCF và các đối tác cam kết tài trợ cho thích ứng ở cấp địa phương, nhưng ngân sách được phê duyệt không tiết lộ liệu tiền có được giải ngân cho các tác nhân địa phương hay không. Điều này gây khó khăn cho việc xác minh các tuyên bố về phân bổ tài chính cho địa phương. Sự thiếu minh bạch này cản trở việc đánh giá độc lập về phân bổ tài chính của GCF cho thích ứng ở cấp địa phương.

Năng lực Hạn chế của Tổ chức Được công nhận để Tham gia với Cấp Địa phương

Phân tích dữ liệu từ các tài liệu và phỏng vấn cho thấy năng lực hạn chế của các tổ chức được công nhận trong việc tham gia với các tác nhân địa phương. Mô hình tài trợ của GCF phụ thuộc vào quy trình công nhận, vốn xác định tính đủ điều kiện của các tổ chức để tiếp cận và thực hiện các dự án (GCF, 2011). Để hiểu rõ hơn về vai trò của các tổ chức, bạn có thể tìm hiểu thêm về khái niệm chung về quản lý.

Các cuộc phỏng vấn cho thấy các tổ chức tiếp cận trực tiếp (Direct Access Entities) thường thiếu năng lực để tham gia với các tác nhân địa phương, và GCF cung cấp rất ít hoặc không hỗ trợ xây dựng năng lực cụ thể để giải quyết vấn đề này. Điều này cho thấy rằng các chương trình phát triển năng lực trước đây và hiện tại của GCF không đầy đủ để giải quyết các nhu cầu năng lực thiết yếu cho việc cung cấp tài chính thích ứng ở cấp địa phương.

Thảo luận

Các thủ tục và thực tiễn của GCF không phù hợp để cung cấp tài chính ở cấp địa phương. Nghiên cứu này phát hiện ra rằng GCF: (a) thiếu khuôn khổ để xác định cấp địa phương hoặc các tác nhân địa phương; (b) có tính minh bạch thấp về ngân sách và chi tiêu ở cấp địa phương; và (c) có những khoảng trống đáng kể về năng lực trong khả năng của các Tổ chức Tiếp cận Trực tiếp để thu hút các tác nhân địa phương. Những vấn đề này tồn tại cùng với những vấn đề khác liên quan đến sự khó khăn trong việc các tổ chức của các quốc gia đang phát triển tiếp cận tài chính, sự thiếu thốn tài chính thích ứng và việc phân bổ tài chính của GCF không nhắm mục tiêu vào các khu vực và quốc gia dễ bị tổn thương (Garschagen & Doshi, 2022; Samuwai & Hills, 2018; Zamarioli et al., 2020).

Kết quả là, cam kết của GCF trong việc hỗ trợ thích ứng tại địa phương thay vào đó được thay thế bằng các quy trình ưu tiên các tổ chức (liên) quốc gia có năng lực, kinh nghiệm và khả năng hạn chế để đạt được khả năng thích ứng do địa phương lãnh đạo và cung cấp tài chính cho cấp địa phương.

Các tổ chức được công nhận có những khoảng trống năng lực rõ ràng, ngăn cản việc xác định và tham gia với các tác nhân địa phương. Không có khuôn khổ để xác định và chính thức bao gồm các tác nhân địa phương, dẫn đến sự thiếu nhất quán khi bao gồm các tác nhân địa phương trong các quy trình tài trợ. Hơn nữa, kế toán mờ ám tránh trách nhiệm giải trình công khai về chi tiêu cấp địa phương cho khả năng thích ứng và kết quả khí hậu. Không có cơ chế chính thức nào để phản ánh các ưu tiên thích ứng của tác nhân địa phương hoặc thu hút họ với tư cách là các tác nhân tích cực trải nghiệm và đối phó với các tác động của khí hậu. Những phát hiện này làm rõ rằng các tác nhân địa phương không được đưa vào đầy đủ và có ít quyền kiểm soát đối với việc lập kế hoạch và thực hiện các khoản đầu tư GCF vào khả năng thích ứng.

Mối quan tâm lớn trong bối cảnh tài chính khí hậu quốc tế là đảm bảo rằng các tổ chức quốc gia và khu vực có thể tiếp cận tài chính khí hậu dễ dàng hơn (GCF, 2021b). Tuy nhiên, ngoài khả năng tiếp cận, năng lực của các tổ chức này trong việc giải ngân tiền và liên kết với các tác nhân địa phương là điều cần thiết để chuyển tài chính cho cấp địa phương (Tanner et al., 2019). Việc xem xét hạn chế kinh nghiệm làm việc của các Tổ chức được công nhận với các tác nhân địa phương trong quá trình công nhận sẽ hạn chế hiệu quả của các nỗ lực của GCF để đảm bảo rằng có đủ năng lực cho nguồn tài trợ của họ để tiếp cận cấp địa phương. Điều này có nghĩa là các nguyên tắc chính của Thỏa thuận Paris và các tiêu chí đầu tư của GCF – chẳng hạn như quyền sở hữu quốc gia, nhu cầu của người nhận, hiệu quả và hiệu quả – được đánh giá duy nhất dựa trên việc có sự tham gia của các tác nhân cấp quốc gia hay không, thay vì liệu các khoản đầu tư có đóng góp vào các tác nhân địa phương hay không nhu cầu (Omukuti, 2019, 2020). Cung cấp tài chính ở cấp địa phương là một thách thức lớn hơn đối với các quốc gia có sự tham gia hạn chế ở cấp quốc gia với GCF, chẳng hạn như những quốc gia không có Tổ chức Tiếp cận Trực tiếp GCF. Điều này có nghĩa là mặc dù GCF coi các tác nhân địa phương là quan trọng đối với khả năng thích ứng, nhưng GCF chưa phát triển các cơ chế đầy đủ để các tác nhân này tương tác với nó.

Việc không có một khuôn khổ thống nhất để xác định cấp địa phương có nghĩa là các Tổ chức được công nhận áp dụng khuôn khổ và đánh giá của riêng họ khi xác định các tác nhân và quy trình địa phương. Đối với các tổ chức có kinh nghiệm hạn chế trong việc hỗ trợ các dự án ưu tiên cung cấp tài chính tại địa phương, các khuôn khổ mà họ áp dụng có thể dựa trên các giả định sai lầm về danh tính và nhu cầu của các tác nhân địa phương này. Thực tế, như nghiên cứu này cho thấy, các nhà tài chính thích ứng (chẳng hạn như GCF) hoặc các trung gian của họ có thể tuyên bố làm việc với các tác nhân địa phương nhưng thay vào đó nhắm mục tiêu đến các tổ chức (liên) quốc tế, những tổ chức này có năng lực, kinh nghiệm và sẵn sàng thúc đẩy khả năng thích ứng do địa phương lãnh đạo.

Lập kế hoạch và thực hiện thích ứng đòi hỏi một phương pháp tiếp cận đa cấp. Các tác nhân thích ứng được khuyến khích thiết kế các dự án thích ứng tận dụng việc ra quyết định đa cấp và liên ngành (Quỹ thích ứng, 2021), vì các hành động thích ứng ở một cấp độ có ý nghĩa đối với các cấp độ khác (Barrett, 2013b; Fisher, 2015). Tuy nhiên, do sự năng động quyền lực giữa các diễn viên và tổ chức, các tác nhân địa phương có khả năng có ảnh hưởng hạn chế đến các quyết định thích ứng và kết quả từ các dự án đa cấp (Di Gregorio et al., 2019; Nagoda, 2015). Do đó, các khoản đầu tư tài chính khí hậu vẫn cần thiết ở cấp địa phương để cho phép các tác nhân địa phương “điều tra quan điểm và vấn đề của chính họ” và thực hiện quyền đại diện về cách các hành động ở các cấp độ khác ảnh hưởng đến họ (Daniell et al., 2011, trang 251). Ngoài ra, các tác nhân thiết kế các dự án thích ứng đa cấp phải đưa ra “phán xét về ranh giới” về việc ai sẽ được bao gồm và loại trừ (Graversgaard et al., 2016; Midgley, 2000). Như nghiên cứu này đã phát hiện ra, việc xác định ranh giới cho tính địa phương có thể mang tính chủ quan và bị thúc đẩy bởi sự bất bình đẳng về quyền lực. Một khuôn khổ tập trung vào tác nhân để xác định cấp địa phương sẽ đảm bảo rằng các tác nhân địa phương trước đây đã bị bỏ qua trong các quy trình thích ứng, những quy trình tuyên bố nhắm mục tiêu đến cấp địa phương có quyền kiểm soát đối với các quy trình và kết quả này (Hsu et al., 2020; Locatelli et al., 2020).

Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp trong phân bổ tài chính và chi tiêu ở cấp địa phương, xuất phát từ việc thiếu độ chi tiết trong hồ sơ có sẵn, hạn chế việc xác minh độc lập về việc cung cấp tài chính thích ứng của GCF. Việc thiếu độ chi tiết có thể là do các dự án không tài trợ trực tiếp cho các tác nhân địa phương. Thay vào đó, các Tổ chức được công nhận thiết kế các dự án thích ứng có thể kỳ vọng rằng lợi ích thích ứng cho các tác nhân địa phương sẽ xuất hiện từ các khoản đầu tư vào các tác nhân và hành động ở các cấp độ khác (Lesnikowski et al., 2021; Westerhoff et al., 2011). Tuy nhiên, các can thiệp thích ứng làm tăng quyền tự chủ của các tác nhân địa phương trong lập kế hoạch và thực hiện thích ứng, đồng thời khuyến khích học hỏi đa cấp, có hiệu quả hơn trong việc giảm khả năng dễ bị tổn thương (Agrawal et al., 2012; Westerhoff et al., 2011). Điều này có nghĩa là các khoản đầu tư vào khả năng thích ứng ở cấp quốc gia cũng nên đi kèm với tài trợ cho cấp địa phương.

Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp sẽ kìm hãm sự tin tưởng của tác nhân, đặc biệt đối với các tổ chức tài chính khí hậu quốc tế được tài trợ công khai, chẳng hạn như GCF (Bird, 2010). Việc thiếu công khai về việc cung cấp tiền cho địa phương có thể gây ra sự ngờ vực giữa các tác nhân trong bối cảnh tài chính khí hậu. Tính minh bạch thấp có thể làm giảm sự đóng góp của các quốc gia phát triển và đồng tài trợ, do đó cắt giảm tổng tài chính dành cho khả năng thích ứng, đặc biệt là đối với các quốc gia kém phát triển nhất được ưu tiên theo phân bổ tài chính của GCF. Thật vậy, sự tin tưởng là điều cần thiết để tăng cường tham vọng hành động vì khí hậu của cả các nước phát triển và đang phát triển khi họ làm việc hướng tới các mục tiêu của Thỏa thuận Paris. Việc cắt giảm hơn nữa tài trợ thích ứng có thể gây ra thảm họa cho các tác nhân địa phương ở các quốc gia đang phát triển có tính dễ bị tổn thương cao.

Các cơ chế tài chính khí hậu có thể cho phép hoặc cản trở sự thích ứng thành công và trong những trường hợp khắc nghiệt có thể dẫn đến sự thích ứng sai lầm (Atmadja et al., 2020). Là cơ chế tài chính khí hậu chuyên dụng lớn nhất, GCF là chìa khóa để mở khóa các dòng tài chính khí hậu đến (và trong) các nước đang phát triển. Các hành động của GCF đã và đang thay đổi bối cảnh tài chính khí hậu. Ví dụ: GCF và Quỹ thích ứng đang xem xét hợp nhất các quy trình công nhận của họ, sao cho một tổ chức đã được Quỹ thích ứng công nhận có thể được GCF “nhanh chóng” và “thuận lợi hơn” công nhận (GCF, 2019a). Vai trò và ảnh hưởng của GCF trong bối cảnh tài chính khí hậu có nghĩa là phương pháp tiếp cận (hoặc thiếu phương pháp tiếp cận) của nó đối với việc cung cấp tài trợ cho cấp địa phương sẽ định hướng cho các dòng tài chính khí hậu trong tương lai. Điều này đặc biệt quan trọng, vì các cam kết của các nước đang phát triển nhằm đảm bảo khả năng thích ứng do địa phương lãnh đạo (Chủ tịch COP26 của Vương quốc Anh, 2021) không thể đạt được nếu không có các cam kết quốc tế mạnh mẽ hơn trong việc cung cấp tài chính thích ứng cho các tác nhân địa phương.

Cũng như các nghiên cứu khác theo dõi việc cung cấp tài chính, ví dụ: Soanes et al. (2021) và Manuamorn et al. (2020), hạn chế chính của nghiên cứu này là việc sử dụng dữ liệu đại diện cho “ý định chi” tài chính ở cấp địa phương, trái ngược với chi tiêu thực tế. Tại thời điểm thu thập dữ liệu, tất cả các dự án đã được phê duyệt của GCF vẫn đang được thực hiện. Do đó, dữ liệu chỉ cung cấp thông tin chi tiết về ý định (hoặc thiếu) của GCF và các Tổ chức được công nhận trong việc cung cấp tài chính cho cấp địa phương. Việc cung cấp tài chính thực tế và kết quả của nó chỉ có thể được đánh giá sau khi dự án hoàn thành.

Tóm lại, lời hứa của GCF là nó sẽ hỗ trợ khả năng thích ứng của những người đặc biệt dễ bị tổn thương (GCF, 2011). Tính đến năm 2021, GCF, cơ chế tài chính khí hậu đa phương chuyên dụng lớn nhất cho khả năng thích ứng, cung cấp bằng chứng hạn chế có thể được sử dụng để đánh giá việc cung cấp tài chính thích ứng tại địa phương cho các nước đang phát triển. Những khoảng trống này cho thấy sự thiếu khẩn trương đối với hành động chống biến đổi khí hậu được Thỏa thuận Paris kêu gọi và chỉ có thể đạt được nếu các tác nhân địa phương nhận được đủ tài trợ để giải quyết các yếu tố gây ra khả năng dễ bị tổn thương trước các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu.

Kết luận và Khuyến nghị

Tóm tắt các Phát hiện Chính

Nghiên cứu này đã làm nổi bật ba rào cản chính đối với việc GCF cung cấp tài chính thích ứng ở cấp địa phương:

1. Thiếu khung định nghĩa thống nhất về “địa phương”: Sự mơ hồ này dẫn đến việc các tổ chức được công nhận áp dụng các định nghĩa chủ quan và không nhất quán về “địa phương”, có thể không phù hợp với nhu cầu thực tế của cộng đồng địa phương.
2. Thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình về chi tiêu ở cấp địa phương: Việc thiếu thông tin chi tiết về cách GCF chi tiêu tiền của mình gây khó khăn cho việc đánh giá hiệu quả của nó trong việc cung cấp tài chính cho thích ứng ở cấp địa phương.
3. Năng lực hạn chế của các tổ chức được công nhận: Nhiều tổ chức được công nhận thiếu kinh nghiệm và kiến thức cần thiết để làm việc hiệu quả với các cộng đồng địa phương, điều này có thể cản trở việc thiết kế và thực hiện các dự án thích ứng phù hợp.

Khuyến nghị Chính sách

Dựa trên những phát hiện này, nghiên cứu đề xuất các khuyến nghị chính sách sau để cải thiện hiệu quả của GCF trong việc cung cấp tài chính thích ứng ở cấp địa phương:

• Phát triển và áp dụng một khung định nghĩa thống nhất về “địa phương”: Khung này nên xác định rõ vai trò của các tác nhân địa phương trong các quá trình và dự án thích ứng, đồng thời đảm bảo rằng các định nghĩa được áp dụng một cách nhất quán trên tất cả các dự án.
• Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình: GCF nên yêu cầu các tổ chức được công nhận cung cấp thông tin chi tiết về cách họ chi tiêu tiền cho các dự án thích ứng, bao gồm cả thông tin về cách tài chính được phân bổ cho các tác nhân địa phương.
• Tăng cường năng lực của các tổ chức được công nhận: GCF nên cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và xây dựng năng lực cho các tổ chức được công nhận để giúp họ làm việc hiệu quả hơn với các cộng đồng địa phương. Để hiểu rõ hơn về quản lý năng lực, bạn có thể tham khảo bài viết về khái niệm về quản lý.

Bằng cách thực hiện các khuyến nghị này, GCF có thể cải thiện hiệu quả của mình trong việc cung cấp tài chính thích ứng ở cấp địa phương và góp phần quan trọng hơn vào việc thực hiện các mục tiêu của Thỏa thuận Paris.

Tôi hy vọng bản tóm tắt và phân tích này đáp ứng được yêu cầu của bạn. Nếu bạn có bất kỳ câu hỏi nào khác, xin vui lòng cho tôi biết.

Download Nghiên cứu khoa học: The Green Climate Fund And Its Shortcomings In Local Delivery Of Adaptation Finance