Những mặt còn hạn chế, bất cập trong kiểm soát hoạt động chuyển giá

1. Hành lang pháp lý vẫn còn tồn tại nhiều bất cập

Dù đã liên tục có sự chỉnh lý, bổ sung, áp dụng các giải pháp mới, vận dụng các kinh nghiệm quốc tế vào Việt Nam, song hành lang pháp lý về vấn đề kiểm soát chuyển giá vẫn còn có những tồn tại sau đây:

Thứ nhất, kiểm soát hoạt động chuyển giá chưa được Luật hóa.

Qua một thời gian rất dài, hiện nay vẫn chưa có Luật riêng mang tính chuyên biệt về kiểm soát chuyển giá. Cơ chế quản lý hoạt động chuyển giá hiện nay cũng chỉ dựa trên Nghị định 20/2017/NĐ – CP của Chính phủ và Thông tư 41/2017/TT – BTC của Bộ Tài chính để thực hiện việc xác định giá thị trường của các doanh nghiệp có giao dịch liên kết. Những văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật này phần nào thể hiện sự cố gắng nỗ lực của Chính phủ trong việc hoàn thiện hành lang pháp lý, song đánh giá một cách đầy đủ và dựa trên kinh nghiệm quốc tế thì là chưa đủ tầm để quản lý và điều chỉnh hoạt động chuyển giá. Chuyển giá vẫn đòi hỏi phải có một hành lang pháp lý rộng lớn hơn, mạnh mẽ hơn, có tính hiệu lực cao hơn nữa.

Cùng với đó, chưa có văn bản pháp lý nào quy định rõ trường hợp nào cần phải tập trung xem xét hiện tượng chuyển giá, khiến cho việc kiểm tra, thanh tra ở một số địa phương hoàn toàn có thể diễn ra theo hướng tràn lan, tác động hạn chế đến môi trường đầu tư.

Thứ hai, triển khai chương trình APA tại Việt Nam có rất nhiều rào cản mà cơ quan hữu quan chưa lường hết được

Mặc dù Thông tư 201/2013/TT – BTC của Bộ Tài chính đã có hiệu lực từ 5/2/2014 song đến nay mặc dù số doanh nghiệp quan tâm đến APA nhiều nhưng thực tế vẫn còn rất dè dặt khi nghiên cứu áp đặt APA do nhận thấy có nhiều rào cản. Những rào cản đó xuất phát từ nhiều phía: từ doanh nghiệp, từ cơ quan thuế; từ việc xác định nguồn kinh phí thực hiện APA và từ những bất cập của văn bản hướng dẫn APA.

• Rào cản từ phía doanh nghiệp

Một là, do việc áp dụng APA là trên nguyên tắc tự nguyện, cơ quan thuế không thể áp đặt buộc doanh nghiệp thực hiện. Thực tế cho thấy doanh nghiệp sẽ cân nhắc giữa lợi ích và chi phí của việc thực hiện APA. Doanh nghiệp biết rằng nếu tham gia APA sẽ không bị thanh tra trong thời hạn ký kết đã thỏa thuận; còn nếu không tham gia thì lúc đó doanh nghiệp là đối tượng thanh tra thuế, có nguy cơ bị phạt rất nặng nếu bị cơ quan thuế phát hiện có hoạt động chuyển giá. Điều đó có nghĩa là, doanh nghiệp sẽ chỉ tự nguyện áp dụng APA khi họ thấy rằng việc thanh tra chuyển giá có thể khiến họ chịu thiệt hại lớn hơn khi tham gia APA. Vì vậy, để doanh nghiệp tự giác tham gia APA thì điều quan trọng là cơ quan thuế phải có năng lực chứng minh được việc kê khai thuế của các doanh nghiệp liên kết là đúng hay sai. Với thực tế hiện nay trình độ chuyên môn của nhiều cán bộ thanh tra kiểm tra thuế còn thấp, cộng với việc chi nhánh của các công ty đa quốc gia có sự am hiểu về kỹ thuật chuyển giá, lại có đội ngũ chuyên gia kế toán kiểm toán tư vấn thì trong thời gian tới, số lượng chi nhánh MNCs tại Việt Nam tham gia APA sẽ vẫn rất hạn chế.

Hai là, thủ tục thực hiện đàm phán APA còn phức tạp, tốn khá nhiều thời gian và chi phí. Việc tham gia chương trình APA, doanh nghiệp phải mất nhiều thời gian để đàm phán cũng như phải chuẩn bị rất nhiều các hồ sơ liên quan để trình lên cơ quan thuế. Bên cạnh đó, quyết định cuối cùng về việc có cho phép doanh nghiệp thực hiện APA hay không hoàn toàn thuộc về cơ quan thuế, vì vậy nếu đàm phán không thành công thì doanh nghiệp đã bỏ thời gian và chi phí một cách vô ích.

>>> Xem thêm: Những mặt đạt được về kiểm soát hoạt động chuyển giá

Ba là, nhiều chi nhánh của các công ty đa quốc gia còn rất lo ngại về việc bảo mật thông tin không được đảm bảo. Một khi đã tham gia vào APA thì có rất nhiều thông tin về doanh nghiệp phải được trình lên cơ quan thuế; không chỉ là thông tin về riêng chi nhánh mà còn là thông tin về các bên liên kết, các chi nhánh khác trong tập đoàn, công ty mẹ và thậm chí là toàn bộ MNCs. Vấn đề này khiến các doanh nghiệp lo ngại, đặc biệt trong trường hợp nếu đàm phán APA thất bại, doanh nghiệp trở thành đối tượng thanh tra thuế và khi đó cơ quan thuế đã nắm được rất nhiều các quan hệ liên kết của doanh nghiệp.

• Rào cản từ phía cơ quan thuế

Một là, trình độ và kinh nghiệm của các cán bộ thuế được giao nhiệm vụ trong khi đàm phán APA còn hạn chế. Thực tế cho thấy để đàm phán với các chi nhánh công ty đa quốc gia, cán bộ thuế phải có khả năng phân tích, tìm ra cơ sở để chứng minh được giá giao dịch với các bên liên kết của doanh nghiệp, do vậy đây thực sự là khó khăn, thách thức với nhiều cán bộ thuế. Ngoài ra, số cán bộ thuế có sự am hiểu về pháp luật nước ngoài còn hạn chế, trình độ ngoại ngữ cũng là một trở ngại khi đàm phán APA song phương, đa phương.

Hai là, sự hợp tác giữa cơ quan thuế Việt Nam với cơ quan thuế các nước vẫn còn có nhiều tồn tại. Các Hiệp định tránh đánh thuế hai lần và ngăn ngừa trốn lậu thuế của Việt Nam với các quốc gia và vùng lãnh thổ hiện chưa có nhiều các quy định, điều khoản về việc thỏa thuận chia sẻ thông tin cần thiết, dẫn đến cơ quan thuế Việt Nam không đủ nguồn dữ liệu quan trọng để có thể kết luận hồ sơ APA của chi nhánh công ty đa quốc gia có trung thực hay không.

Ba là, vấn đề tham nhũng của cán bộ quản lý nói chung, cán bộ thuế nói riêng hoàn toàn có thể là một cản trở lớn đối với Việt Nam khi áp dụng APA đơn phương. Do APA đơn phương được áp dụng khi các doanh nghiệp có thể thương lượng được với các cán bộ thuế, vì vậy đây hoàn toàn có khả năng là kẽ hở cho sự tham nhũng có thể diễn ra; trong khi theo đánh giá của Tổ chức Minh bạch quốc tế, Việt Nam là nước có chỉ số tham nhũng cao với điểm số năm 2016 là 33/100 điểm, đứng thứ 113/176 quốc gia và vùng lãnh thổ được khảo sát. [107]

Bốn là, vấn đề về vị thế của Việt Nam khi thực hiện đàm phán APA song phương và đa phương. Theo đó, trong đàm phán APA song phương và đa phương không thể tránh khỏi sự xung đột về lợi ích giữa các quốc gia cũng như sự đối lập giữa mục tiêu thuế và chính sách pháp luật của các nước khác nhau, dẫn đến việc khó đi tới quyết định cuối cùng. Hơn nữa, Việt Nam hiện là nước nhận đầu tư từ các nước khác và vẫn đang tích cực thu hút FDI, nên rất khó để Việt Nam có được ưu thế khi đàm phán APA song phương và đa phương.

• Rào cản từ vấn đề xác định nguồn kinh phí thực hiện APA

Đối với cơ quan thuế: các loại kinh phí để thực hiện APA là kinh phí để đào tạo cán bộ thuế chuyên về APA; kinh phí tuyên truyền, giới thiệu về APA tới rộng rãi các doanh nghiệp; kinh phí trong việc thực hiện tiếp nhận, xử lý hồ sơ APA và đàm phán APA; kinh phí trong việc xây dựng cơ sở dữ liệu.

Đối với các chi nhánh công ty đa quốc gia: đó là kinh phí để xây dựng hồ sơ APA; kinh phí chi trả trong quá trình đảm phán.

• Rào cản từ những bất cập của văn bản hướng dẫn APA

Mặc dù hướng dẫn về APA trong Thông tư 201/2013/TT – BTC nhìn chung là phù hợp với các quy định chuẩn mực quốc tế về APA nhưng vẫn còn khá sơ sài và chỉ bao gồm các nội dung chung và mang tính lý thuyết; một số điểm chưa phù hợp với điều kiện Việt Nam. Cụ thể:

Một là, thiếu quy định về giới hạn thời gian cụ thể cho từng bước thực hiện APA. APA là phương pháp mang tính kỹ thuật cao, do đó cần phải đăc biệt chú ý tới việc đơn giản hóa quy trình hết mức có thể, giảm tối đa chi phí và thời gian thực hiện nhưng vẫn phải đảm bảo chất lượng. Mặc dù Thông tư 201 đã nêu quy trình 5 bước thực hiện APA khá cụ thể, nhưng hiện nay do thiếu kinh nghiệm cũng như chưa có được sự chủ động, thiếu linh hoạt nên nhiều trường hợp APA còn vướng mắc, bị kéo dài thời gian và tốn nhiều chi phí.

Hai là, thiếu quy định các điều kiện cụ thể của giao dịch liên kết có thể áp dụng APA. Hiện nay, nhân lực ngành thuế Việt Nam có thể thực hiện APA còn rất hạn chế, do đó cơ quan thuế Việt Nam không thể áp dụng APA với tất cả các giao dịch liên kết của các chi nhánh công ty đa quốc gia. Tuy nhiên, Thông tư 201 lại không đưa ra các điều kiện cụ thể của giao dịch liên kết để giới hạn phạm vi áp dụng APA, do đó đã gây ra lúng túng trong quá trình triển khai APA.

Ba là, ngay chính bản thân Nghị định 20/2017/NĐ – CP và Thông tư 41/2017/TT – BTC dù mới ra đời và có hiệu lực song cũng vẫn còn tồn tại một số bất cập chưa được khắc phục.

Nghị định 20/2017/NĐ – CP là một bước nhằm hoàn thiện các quy định về giao dịch liên kết để chống chuyển giá, tuy vậy, việc siết chặt các điều kiện đã đi khá sâu vào các hoạt động kinh doanh của DN, tác động trực tiếp vào chi phí kinh doanh. Cụ thể, khoản 3 điều 8 của Nghị định này quy định: Tổng chi phí lãi vay được khấu trừ cho mục đích tính thuế không vượt quá 20% chỉ số EBITDA (lợi nhuận trước thuế chưa trừ chi phí lãi vay và chi phí khấu hao). Mặc dù được quy định trong nghị định 20 về giá giao dịch liên kết nhưng điều khoản này được áp dụng đối với cả khoản vay từ bên liên kết và bên độc lập. Điều này ảnh hưởng mạnh đến những tập đoàn hoạt động theo mô hình công ty mẹ – con. Đối với các chi nhánh MNCs mới được thành lập, chưa tự mình tạo dựng được uy tín, vẫn cần phải dựa vào công ty mẹ để huy động vốn thì quy định của nghị định này thực sự đã bó hẹp khả năng huy động vốn của chi nhánh mới. Đồng thời, việc công ty mẹ đi vay về rồi cho công ty con vay lại thì chi phí lãi vay phát sinh tại cả công ty mẹ và công ty con tính trên cùng một khoản vay và bị áp trần 2 lần theo nghị định trên. Phần chi phí lãi vay vượt trần sẽ bị loại 2 lần tại cả công ty mẹ và chi nhánh, vô hình chung là giảm tính hấp dẫn của thu hút đầu tư nước ngoài.

Thông tư 41/2017/TT – BTC chỉ đưa ra các hướng dẫn về một số yêu cầu mới được nêu trong Nghị định 20/2017/NĐ – CP, trong đó bao gồm Điều 6 (phân tích so sánh), Điều 7 (các phương pháp xác định giá GDLK), Điều 10 (nghĩa vụ kê khai, xác định giá GDLK) và Điều 11 (các trường hợp được miễn lập Hồ sơ xác định giá GDLK). Ngoài các điều trên, Thông tư 41/2017 không đưa ra thêm hướng dẫn nào về các điều khoản khác trong Nghị định 20/2017, bao gồm Điều 8 (khấu trừ chi phí cho mục đích tính thuế) – trong đó đưa ra quy định về ngưỡng khống chế đối với tổng chi phí lãi vay được khấu trừ cho mục đích tính thuế. Do chưa có những hướng dẫn cụ thể đối với một số điều của Nghị định 20/2017, người nộp thuế tại Việt Nam có thể sẽ phải đối mặt với những rủi ro đáng kể về thuế trong tương lai.

Nghị định 20/2017 yêu cầu sử dụng khoảng giá trị giao dịch độc lập (GDĐL) chuẩn trong việc đánh giá và xác định lại mức giá của các GDLK. Thông tư 41/2017 đã đưa ra công thức tiêu chuẩn để xác định khoảng giá trị GDĐL. Khi mức giá GDLK, mức lợi nhuận, tỷ lệ phân bổ lợi nhuận của người nộp thuế nằm trong khoảng giá GDĐL thì sẽ không cần thực hiện điều chỉnh. Trong trường hợp người nộp thuế được xác định là không tuân thủ các quy định của Nghị định 20/2017, cơ quan thuế được quyền thực hiện điều chỉnh hoặc ấn định mức giá, tỷ suất lợi nhuận, tỷ lệ phân bổ lợi nhuận của người nộp thuế, với giá trị điều chỉnh hoặc ấn định là giá trị trung vị của khoảng giá trị GDĐL. Tuy nhiên, khái niệm “không tuân thủ” có thể mang tính chủ quan, do đó có thể phát sinh bất đồng giữa người nộp thuế và cơ quan thuế.

Nghị định 20/2017 cũng ưu tiên việc lựa chọn đối tượng so sánh tại Việt Nam. Trong một số trường hợp, việc lựa chọn đối tượng so sánh ở các nước trong khu vực có thể được chấp nhận, tuy nhiên điều này chỉ áp dụng khi không có đối tượng so sánh tại Việt Nam hoặc việc sử dụng các đối tượng so sánh này là không phù hợp.

Dựa trên nền tảng này, Thông tư 41/2017/TT – BTC yêu cầu xem xét và thực hiện điều chỉnh đối với các khác biệt trong trường hợp lựa chọn đối tượng so sánh ở các nước trong khu vực. Điều này có thể được hiểu là người nộp thuế cần điều chỉnh các khác biệt về chi phí khi lựa chọn các đối tượng so sánh trong khu vực. Tuy nhiên, Thông tư không đưa ra hướng dẫn cụ thể nào về cách thức thực hiện các điều chỉnh này hay các yếu tố liên quan nào cần được xem xét. Trên thực tế, việc xác định và lượng hóa ảnh hưởng của các yếu tố này đến hoạt động sản xuất kinh doanh của người nộp thuế thường mang tính chủ quan và khó thực hiện.

Nghị định và Thông tư mới vẫn còn một điểm tồn tại lớn từ Thông tư 66/2010/TT – BTC: chưa tính đến một yếu tố so sánh khi xác định mức độ tương đồng khi so sánh giá giữa giao lịch liên kết và giao dịch độc lập. Cụ thể, theo quan điểm của OECD và được nhiều quốc gia cũng như các MNCs chấp nhận đó là phải tính đến yếu tố chiến lược kinh doanh phục vụ cho các mục đích phát triển thị trường khác nhau.

2. Cơ sở vật chất kỹ thuật và nguồn dữ liệu thông tin phục vụ cho kiểm soát hoạt động chuyển giá còn nhiều hạn chế

Dù đã rất cố gắng nhưng hiện nay cơ sở vật chất kỹ thuật và nguồn dữ liệu thông tin phục vụ cho kiểm soát hoạt động chuyển giá vẫn còn nhiều tồn tại:

– Cơ sở dữ liệu thiếu một số thông tin hỗ trợ cho công tác theo dõi, rà soát các doanh nghiệp thực hiện kê khai thông tin giao dịch liên kết theo quy định tại Nghị định 20/2017/NĐ – CP; Thông tư số 41/2017/TT-BTC và công tác phân tích, so sánh trong thanh tra giá chuyển nhượng: thông tin về các bên có quan hệ liên kết với người nộp thuế; thông tin về cơ cấu tổ chức, chức năng hoạt động; thông tin về quan hệ sở hữu vốn trong tập đoàn; thông tin về sản phẩm, quy trình sản xuất sản phẩm; thông tin về giao dịch với các bên liên kết; thông tin về tình hình hoạt động của ngành (xu hướng phát triển, tốc độ tăng trưởng, đặc điểm hoạt động của ngành, tỷ suất lợi nhuận ngành); đặc điểm của loại hình doanh nghiệp sản xuất. Hiện nay khó khăn của các cơ quan quản lý thuế là chưa có dữ liệu về tỷ suất lợi nhuận bình quân của các ngành nghề để áp dụng khi tiến hành kiểm tra hay thanh tra thuế.

– Mức độ tích hợp thông tin, dữ liệu còn thấp, mới chỉ tích hợp một số thông tin cơ bản theo từng người nộp thuế, chưa tích hợp được các thông tin của bên liên kết với bên nộp thuế trên hệ thống tin học ngành thuế.

– Cục thuế các địa phương chưa thực hiện kiểm soát chất lượng kê khai thông tin giao dịch liên kết của các doanh nghiệp FDI và chưa thực hiện xử phạt đối với các trường hợp chậm kê khai thông tin giao dịch liên kết.

3. Hoạt động liên kết, phối hợp kiểm soát hoạt động chuyển giá còn hạn chế

Hiện nay Tổng cục Thuế cũng như Cục thuế các địa phương chưa thiết lập được mối quan hệ thường xuyên và ổn định với cơ quan thuế các nước hợp tác trong kiểm soát chuyển giá. Ngay cả việc phối hợp giữa cơ quan thuế với các cơ quan có liên quan đến cung cấp, trao đổi thông tin để kiểm soát, đánh giá hiện tượng chuyển giá như ngân hàng, hải quan, ban quản lý thị trường, giữa cục thuế của các tỉnh thành phố khác cũng chưa được tiến hành thường xuyên.

Bên cạnh đó, việc hợp tác quốc tế về thuế nói chung và về kiểm soát chuyển giá nói riêng vẫn còn có những khó khăn. Việc đẩy mạnh hợp tác giữa cơ quan thuế Việt Nam với cơ quan thuế các nước trong việc kiểm soát giá chuyển giao mới đang trong quá trình định hình và không theo kịp được với các thủ thuật, hành vi tinh vi mà các MNCs đang thực hiện. Trên thực tế, tính từ khi APA có hiệu lực cũng như với 76 Hiệp định tránh đánh thuế hai lần và ngăn ngừa trốn lậu thuế thì các cơ quan thuế Việt Nam chưa khai thác được dữ liệu để đấu tranh kiểm soát chuyển giá của các công ty đa quốc gia.

4. Vấn đề tổ chức bộ máy và nhân lực làm công tác quản lý thuế

Như đã trình bày ở trên, hiện nay Phòng Thanh tra về giá chuyển nhượng mới chỉ được thành lập và đi vào hoạt động tại Tổng cục thuế và Cục thuế 4 địa phương gồm Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai và Bình Dương. Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác hiện nay chưa có bộ phận chuyên biệt làm công tác đấu tranh kiểm soát chuyển giá. Tồn tại này ảnh hưởng không nhỏ tới việc triển khai các quy định pháp luật về kiểm soát chuyển giá, tạo áp lực cho các cán bộ thuế.

Cùng với đó, hiện nay có ít cán bộ thuế thực sự am hiểu về thuế quốc tế; nhiều cán bộ có trình độ ngoại ngữ còn hạn chế khiến khó có khả năng kiểm soát có hiệu quả tình hình chuyển giá của các công ty đa quốc gia; khó khăn trong việc thực hiện đàm phán về APA với các doanh nghiệp FDI; khó hợp tác với cơ quan thuế các nước để trao đổi thông tin, nghiệp vụ phục vụ cho công tác kiểm soát chuyển giá.

Đồng thời, vấn đề chảy máu chất xám cũng đã và đang đặt ra nhiều thách thức. Đã có nhiều cán bộ ngành thuế chuyển sang làm việc cho các công ty kiểm toán quốc tế, các tập đoàn tài chính quốc tế tại Việt Nam, làm thiếu hụt đội ngũ cán bộ có trình độ cao

Bên cạnh đó vẫn còn có tình trạng cán bộ thuế lợi dụng chức vụ, quyền hạn để có những hành vi làm ảnh hưởng tới hoạt động của doanh nghiệp khiến các doanh nghiệp FDI có nhiều bức xúc. Nhiều cán bộ thuế trong các cuộc thanh tra, kiểm tra gây ra những tiêu cực, làm lộ bí mật kinh doanh của doanh nghiệp…

Những mặt còn hạn chế, bất cập trong kiểm soát hoạt động chuyển giá