Mục tiêu của chính sách tiền tệ
Mục tiêu của chính sách tiền tệ
Việc thực thi chính sách tiền tệ được bắt đầu từ việc xác định mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ (là các mục tiêu kinh tế vĩ mô); tiếp đến là các mục tiêu trung gian (như lãi suất hoặc lượng tiền cung ứng, tín dụng) thống nhất với mục tiêu cuối cùng; các mục tiêu hoạt động cần phải đạt được để tác động vào mục tiêu trung gian; và là xác định các công cụ mà NHTW có thể sử dụng nhằm đạt được các mục tiêu của CSTT.
1. Mục tiêu cuối cùng
Mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là các biến số cuối cùng mà các nhà hoạch định chính sách (NHTW) muốn đạt được khi điều hành CSTT. Các mục tiêu cuối cùng của CSTT có thể hướng tới một mục tiêu hoặc nhiều mục tiêu như: giá cả ổn định, tỷ lệ thất nghiệp ở mức tự nhiên – công ăn việc làm cao, kinh tế tăng trưởng cao, thị trường tài chính ổn định, lãi suất ổn định và thị trường ngoại hối ổn định [95].
a/ Duy trì giá cả ổn định
Nhận thấy tác động tiêu cực của lạm phát tới tăng trưởng kinh tế và sự phát triển của xã hội, các nhà thực thi và nghiên cứu chính sách kinh tế đã đưa ra một nhận định chung là duy trì giá cả ổn định, thể hiện bởi tốc độ tăng giá chậm và ổn định, là mục tiêu hàng đầu của CSTT. Lập luận này được đưa ra dựa trên việc giá cả tăng cao và biến động bất thường sẽ gây ra sự mất ổn định trong nền kinh tế và làm giảm tốc độ tăng trưởng. Khi lạm phát ở mức cao, nền kinh tế phải dành các nguồn lực đáng ra có thể sử dụng vào sản xuất để đối phó với lạm phát, ví dụ như sử dụng nguồn lực để cập nhật mức giá mới hay các hộ gia đình và doanh nghiệp phải dành thời gian và nguồn lực để quản lý tài sản nhằm bảo vệ giá trị của tài sản. Ngoài ra, khi lạm phát biến động cao khác với dự kiến sẽ khiến quá trình phân phối lại thu nhập thực giữa người đi vay và người cho vay xảy ra, làm cho rủi ro đối với hai chủ thể này tăng lên và ảnh hưởng tiêu cực tới việc lập kế hoạch tài chính, hoạt động đầu tư và tiêu dùng.
Bên cạnh quan điểm về mục tiêu quan trọng nhất của CSTT là duy trì mức giá cả ổn định, các nhà thực thi và nghiên cứu chính sách kinh tế còn đưa ra năm mục tiêu khác gồm:
b/ Duy trì tỷ lệ thất nghiệp ở mức tự nhiên
Tỷ lệ thất nghiệp ở mức tự nhiên có nghĩa là nền kinh tế không có thất nghiệp chu kỳ (cyclical unemployment) mà chỉ có thất nghiệp chuyển đổi (frictional unemployment) và thất nghiệp cơ cấu (structural unemployment). Tuy nhiên, chính sách tiền tệ thường không thể tác động nhiều vào việc giảm hai loại thất nghiệp này. Vì vậy, mục tiêu của chính sách tiền tệ chỉ là hạn chế tối đa hiện tượng thất nghiệp chu kỳ thường xảy ra trong các đợt suy thoái kinh tế khi người lao động mất việc làm và không thể tìm được việc làm mới.
c/ Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
Mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và duy trì mức công ăn việc làm cao có mối quan hệ chặt chẽ với nhau bởi vì doanh nghiệp có xu hướng đầu tư nâng cao năng suất lao động và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế khi tỷ lệ thất nghiệp ở mức thấp. Tuy nhiên, chính phủ có thể sử dụng các chính sách khác bên cạnh CSTT nhằm trực tiếp khuyến khích doanh nghiệp tăng đầu tư và dân chúng tăng tiết kiệm (như các ưu đãi về thuế) để tích lũy thêm vốn cho đầu tư. Do đó, vẫn có những tranh luận nhất định về vai trò của CSTT trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế như quan điểm của Keynes về sự thiếu hiệu quả của CSTT trong khôi phục lại tăng trưởng kinh tế khi nền kinh tế đang trong tình trạng suy thoái.
d/ Duy trì sự ổn định của thị trường tài chính
Khi thị trường tài chính rơi vào tình trạng bất ổn, các doanh nghiệp và người tiêu dùng cần vốn không thể tiếp cận được nguồn vốn từ các chủ thể thặng dư vốn, điều này dẫn tới tình trạng sản xuất kinh doanh bị đình đốn và nhu cầu tiêu dùng bị giảm sút, tác động tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế, làm tăng tỷ lệ thất nghiệp và kéo theo các bất ổn xã hội khác. Theo quan điểm của Hyman Minsky, NHTW với nhiệm vụ điều hành CSTT phải thực hiện vai trò là người cho vay cuối cùng nhằm hạn chế tối đa các vụ đổ vỡ trên thị trường tài chính và ngăn cản quá trình lan truyền sự bất ổn của thị trường tài chính tới nền kinh tế. Tuy nhiên, có một số lập luận phản bác lại quan điểm này. Ví dụ như việc lạm dụng các gói hỗ trợ đối với các tổ chức tài chính có thể dẫn tới vấn đề rủi ro đạo đức khi các tổ chức này tiếp tục chấp nhận mức rủi ro cao hơn trong hoạt động kinh doanh hay tác động của việc nới lỏng CSTT quá mức có thể dẫn tới lạm phát tăng cao trong tương lai, ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu khác của CSTT.
e/ Ổn định lãi suất
Lãi suất biến động mạnh sẽ gây ra tính không chắc chắn trong nền kinh tế và làm giảm nhu cầu đầu tư của doanh nghiệp và tiêu dùng của hộ gia đình khi họ cần phải vay mượn. Lãi suất biến động cao cũng khiến cho các trung gian tài chính gặp khó khăn trong việc quản trị rủi ro này. Ví dụ, lãi suất tăng lên sẽ làm giảm giá trị các tài sản và tăng giá trị các nguồn vốn trên bảng cân đối kế toán của tổ chức tài chính có đặc điểm bảng cân đối tài sản giống với NHTM, dẫn tới sự giảm xuống của vốn chủ sở hữu, thậm chí đe dọa sự tồn tại của chúng (nhiều hiệp hội tiết kiệm và cho vay và các ngân hàng tại Mỹ đã gặp nhiều khó khăn nghiêm trọng trong những năm 1980 và 1990 do sự biến động liên tục của lãi suất). Hơn nữa, NHTW cũng có khả năng gặp phải các xung đột với các nhóm lợi ích khi tăng lãi suất, dẫn tới việc quyền lực của NHTW bị giảm xuống.
f/ Duy trì sự ổn định của thị trường ngoại hối
Khi các quốc gia trên ngày càng hội nhập vào kinh tế thế giới, các giao dịch hàng hóa và tài chính trở nên phổ biến thì tầm quan trọng của thị trường ngoại hối đã được các NHTW chú ý hơn bên cạnh các mục tiêu khác của CSTT. Sự sụp đổ của hệ thống Bretton Woods và tiếp theo đó là các cuộc khủng hoảng tiền tệ tại Mexico (1994), Châu Á (1997 – 1998), Nga (1998) và Argentina (2000)… đã chỉ ra tầm quan trọng của phối hợp giữa điều hành CSTT và CSTK trong việc tạo sự ổn định giá trị của đồng nội tệ và thúc đẩy hoạt động ngoại thương.
Trong dài hạn, mục tiêu ổn định giá cả và các mục tiêu khác của CSTT là nhất quán vì giá cả ổn định thúc đẩy kinh tế phát triển và bảo đảm lãi suất và thị trường tài chính ổn định. Tuy nhiên, trong ngắn hạn mục tiêu ổn định giá cả thường mâu thuẫn với các mục tiêu mức công ăn việc làm cao và duy trì lãi suất ổn định. Chính vì lý do này, Nhiều NHTW tại quốc gia phát triển đã lựa chọn ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và dài hạn. Ví dụ, Đạo luật Hệ thống các NHTW Châu Âu và NHTW Châu Âu quy định “mục tiêu hàng đầu của ESCB – European System of Central Banks là duy trì giá cả ổn định. Không phương hại đến mục tiêu giá cả ổn định, CSTT sẽ hỗ trợ các chính sách kinh tế của Liên minh với mục tiêu đóng góp cho sự đạt được các mục tiêu của Liên minh…” trong đó, các mục tiêu của Liên minh bao gồm duy trì mức công ăn việc làm cao cùng với tăng trưởng bền vững không đi kèm lạm phát. Tương tự, trong Đạo luật NHTW Anh 1998, điều 10 cũng quy định “Khi thực hiện CSTT, các mục tiêu của NHTW Anh là (a) duy trì giá cả ổn định, và (b) theo sau đó, hỗ trợ mục tiêu kinh tế… bao gồm mục tiêu tăng trưởng và việc làm”.
Khác với NHTW Châu Âu và NHTW Anh, mục 2 của Đạo luật Cục Dự trữ Liên bang quy định: “Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ Liên bang và Ủy ban Thị trường tự do sẽ duy trì sự tăng trưởng dài hạn của tổng phương tiện thanh toán và tín dụng tương xứng với mục tiêu dài hạn của nền kinh tế nhằm tăng sản lượng, thúc đẩy hiệu quả các mục tiêu gồm tạo thêm việc làm, ổn định giá cả, và ổn định lãi suất dài hạn”.
Việc NHTW duy trì lạm phát ổn định ở mức thấp sẽ có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế nên ổn định giá cả đã trở thành mục tiêu hàng đầu của NHTW nhiều quốc gia trong dài hạn. Tuy nhiên, thực hiện CSTT với mục tiêu duy trì lạm phát ở mức thấp liên tục trong ngắn hạn sẽ dẫn tới khả năng sản lượng của nền kinh tế thường xuyên biến động. Trong ngắn hạn, NHTW có thể hạn chế mức biến động trong sản lượng của nền kinh tế bằng việc cho phép lạm phát chệch ra khỏi mục tiêu trong ngắn hạn, bảo đảm vẫn cam kết duy trì mức lạm phát thấp trong trung và dài hạn. Mặc dù vậy, định hướng này của NHTW thường dẫn tới tình huống tập trung theo đuổi các mục tiêu ngắn hạn và bỏ rơi mục tiêu dài hạn, hay còn gọi là vấn đề không nhất quán thời gian (time inconsistency problem). Vấn đề này chỉ ra việc điều hành CSTT không nhất quán có thể dễ dàng gây ra lạm phát cao cho nền kinh tế trong trường hợp NHTW theo đuổi cùng một lúc hai mục tiêu trong ngắn hạn là duy trì lạm phát ở mức mục tiêu và tỷ lệ thất nghiệp ở mức tự nhiên.
2. Mục tiêu trung gian
NHTW không thể tác động trực tiếp và ngay lập tức tới các mục tiêu cuối cùng của nền kinh tế vì các tác động này thường có những độ trễ nhất đinh. Nhằm khắc phục hạn chế này, NHTW thường xác định mục tiêu trung gian trước khi đạt được mục tiêu cuối cùng. Mục tiêu trung gian là một biến số kinh tế mà NHTW có thể kiểm soát sau một độ trễ thời gian hợp lý, với một độ chính xác tương đối, và có mối quan hệ tương đối ổn định và chặt chẽ với mục tiêu cuối cùng của CSTT. Bằng việc theo dõi những biến số này, NHTW có thể quyết định liệu những chính sách của mình có đạt hiệu quả như mong đợi hay không và điều chỉnh hướng tác động khi cần thiết.
Xem thêm: Khái niệm chính sách tiền tệ
Những mục tiêu trung gian điển hình của chính sách tiền tệ là tổng lượng tiền như M1, M2, hoặc M3, dư nợ tín dụng, hoặc lãi suất trung và dài hạn. Tuy nhiên, những biến số này thể hiện một số hạn chế nhất định. Chẳng hạn, những biến động bất thường của mục tiêu trung gian là tổng lượng tiền hay dư nợ tín dụng có thể không phải là chỉ báo của sự mạnh hay yếu của nền kinh tế trong tương lai. Thay vào đó, những biến động đó đơn giản chỉ phản ánh sự thay đổi trong danh mục đầu tư của các định chế tài chính hay của dân cư và tổ chức kinh tế nói chung. Trong trường hợp đó, những phản ứng của CSTT như thay đổi trong mức dự trữ hoặc các mức lãi suất điều hành có thể sẽ có không mang lại tác dụng như kỳ vọng. Vì thế, những thay đổi bất thường trong lượng cung tiền và dư nợ tín dụng không cho biết liệu NHTW có nên can thiệp hay không và do đó không thể hiện tính “mục tiêu” của những biến số này. Tương tự với trường hợp của lãi suất dài hạn. Các nghiên cứu thực nghiệm đã cho thấy tồn tại mối quan hệ giữa lãi suất dài hạn và các mục tiêu cuối cùng là sản lượng thực tế và lạm phát, tuy nhiên mối quan hệ này lại không ổn định và yếu và không thể hiện một tín hiệu cụ thể nào về nền kinh tế trong tương lai.
Một số NHTW sử dụng tỷ giá hối đoái danh nghĩa làm mục tiêu trung gian. Những quốc gia sử dụng tỷ giá hối đoái làm mục tiêu trung gian của CSTT thường theo đuổi chế độ tỷ giá có quản lý. Tuy nhiên, trong bối cảnh tự do hóa tài khoản vốn của các quốc gia, việc dòng vốn đảo chiều nhanh chóng sẽ gây khó khăn cho việc duy trì tỷ giá ổn định, đồng thời tỷ giá hối đoái ổn định dễ có nguy cơ bị đầu cơ và từ đó có thể gây ảnh hưởng xấu tới ổn định của hệ thống tài chính. Hơn nữa, việc duy trì tỷ giá hối đoái ổn định sẽ hạn chế khả năng sử dụng CSTT để đối phó với các cú sốc nội địa.
3. Mục tiêu hoạt động
Mục tiêu trung gian không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi những công cụ chính sách tiền tệ của NHTW mà các công cụ này ảnh hưởng đến một loạt các biến số khác trước mục tiêu trung gian được gọi là mục tiêu hoạt động của CSTT. Mục tiêu hoạt động của chính sách tiền tệ là những biến số kinh tế mà NHTW có thể kiểm soát hàng ngày thông qua việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ. Mục tiêu hoạt động thể hiện định hướng điều hành của NHTW. Hiện nay, lượng tiền cơ sở, dự trữ của các ngân hàng tại NHTW (bao gồm dự trữ vượt mức, dự trữ không vay và dự trữ đi vay) và mức lãi suất liên ngân hàng ngắn hạn thường được các NHTW trên thế giới lựa chọn làm mục tiêu hoạt động của CSTT.
